KANAL İSTANBUL PROJESİNİN KAMU YATIRIM ÖNCELİKLERİ AÇISINDAN İRDELENMESİ

Dr. Mete DURDAĞ

I. GİRİŞ

Kamu yatırım politikası ve programı hazırlanırken ve uygulanırken temel amaç Hükümetin orta ve uzun vadeli ulusal ve sektörel gelişme hedeflerine ulaşmak için ülkenin sınırlı kaynaklarının en etkin ve verimli şekilde kullanılmasını sağlamaktır.  Kamu yatırım politikası ve programının hazırlanması ve değerlendirilmesi hükümetlerin planlama ve bütçeleme faaliyetinin ayrılmaz bir parçasıdır. Bu nedenle kamu yatırım projeleri, özellikle belli büyüklük üzerinde olanlar, fikir safhasından proje teklifine dönüşme, kamu yatırım programına alınma ve nihayet uygulama safhasına erişme sürecinde çok ayrıntılı teknik, ekonomik ve sosyal değerlendirmelerden geçmek zorundadır.

Ülkemizde 1960 yılından bu yana Hükümetlerin ulusal, sektörel ve bölgesel bazda ekonomik, sosyal ve kültürel gelişme hedefleri ve bu amaçla uygulayacakları politikalar ve öncelikleri doğrultusunda beş yıllık kalkınma planları hazırlanır.  Beş Yıllık Plan’ın yıllık uygulanması ve izleyen yılda uygulanacak program ve projeleri Yıllık Programlarda ayrıntılı şekilde yakından izlenir. Kamu idareleri de bu Plan ve Yıllık Programlarda belirtilen temel ilkeler, politikalar, programlar ve ilgili mevzuat çerçevesinde Stratejik Planlarını hazırlarlar.

Yukarda belirtilen planların uygulanmasında Planlama ve Bütçeleme arasında gerekli uyumun sağlanması için, Hazine ve Maliye Bakanlığı bir orta vadeli (üç yıllık) program (OVP) hazırlar. OVP, Beş Yıllık Plan’da benimsenen büyüme, diğer hedefler ve öncelikler doğrultusunda gelecek üç yıllık gayrı-safi yurt içi hâsıla (GSYH), ödemeler dengesi cari açığı (dış tasarruflar), toplam tüketim ve toplam yatırım, bunların kamu ve özel kesim arasında dağılımı, işsizlik oranı, ihracat ve ithalat büyüklükleri ve bunlarla uyumlu olduğu düşünülen enflasyon ve döviz kuru hedefleri topluma açıklar. Nihayet, gene üç yıllık bir Orta Vadeli Mali Plan’da (OVMP) hedeflenen kamu gelir ve giderleri başlıca kalemler itibariyle gösterilir ve izlenecek politika ve tedbirler ayrıntılı olarak belirtilir. OVMP ayrıca kamu idarelerinin gelecek üç yıl için isteyebilecekleri yıllık bütçe ödenek tavanlarını da tespit eder.

Kamu idareleri yatırım programlarını ve projelerini hazırlamak konusunda her yıl Cumhurbaşkanlığınca yayımlanan Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Hazırlama Rehberi (YPHR) tarafından yönlendirilirler.[1]  YPHR iki temel özelliği vurgular: (i) Kamu idarelerinin Yatırım Programına teklif edecekleri projelerin Hükümetin temel politika dokümanlarında belirtilen hedefler, ilkeler, öncelikler ve kendi stratejik planları ile uyumlu olması ve (ii) sınırlı kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlamak üzere projelerin finansal ve ekonomik olarak yapılabilir olduğunu ve çevresel bakımdan sakıncalı olmadığını gösteren ayrıntılı fizibilite etüdünün bulunması. Bu yazıda Kanal İstanbul Projesinin, YPHR’nin vurguladığı birinci özelliği, yani politika dokümanlarının hedefleri ve öncelikleri ile uyumlu olup olmadığını irdeleyeceğiz.  Kanal İstanbul Projesinin kamu yatırım programı mevzuatınca istenen ayrıntılı formatta bir fizibilite etüdünün olup olmadığı hususu ayrı bir yazının konusu olacak.

II. KANAL İSTANBUL PROJESİ: İhtiyaç, Sorun ve Çözüm Önerisi

Kanal İstanbul Projesi, resmi açıklamalara göre, İstanbul Boğazındaki gemi trafiğini hafifletmeği amaçlıyor.[2]  Boğazdaki yoğun gemi trafiğinin, özellikle tehlikeli yükler taşıyan gemi geçişlerinin, yol açabileceği ciddi kazaların sebep olacağı yaşam, mal ve tarihi/kültürel eserlerin kaybını önlemeye veya en aza indirmeye ihtiyaç olduğu belirtiliyor.  Hükümet Karadeniz ve Marmara Denizi arasında açılacak Kanal İstanbul ile bu ihtiyacın karşılanmasına karar vermiş bulunuyor.

Projenin yukarda belirtilen “resmi amacı” arkasında asıl hedefin Kanal boyunca yaratılacak kentleşmenin doğuracağı astronomik müteahhitlik ve rant gelirleri olduğu anlaşılmaktadır.  Kanal boyunca böyle bir kentleşme ihtiyacını yaratan sorunun ne olduğu hakkında resmi bir açıklama da bulunmuyor. Başbakan Erdoğan 2011 yılında Projenin Boğazda gemi trafiğinin hafifletilmesi ihtiyacından doğduğunu açıklarken, aynı zamanda bunun çok boyutlu bir enerji, ulaştırma, bayındırlık, şehircilik, aile, konut, çevre ve kültür projesi olacağını ifade etmiştir.  Ulaştırma ve Alt Yapı Bakanlığı (UAB) da Kanal İstanbul Projesi konusuna yıllık yayını “Ulaşan ve Erişen Türkiye-2016”da (sayfa 16) ilk defa değinirken bunun çok sektörlü entegre bir proje olduğunu belirtmiştir.

Kanal İstanbul Projesi bugüne kadar dünyada yapılmış mega projelerin belki de en büyüğü olacaktır.  Bunun yaratacağı devasa olumsuz çevresel ve sosyal etkiler ve bunların önlenmesi veya en aza indirilmesi için gerekli tedbirler Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (ÇŞB) tarafından “olumlu” olarak onaylanan Projenin “Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) Raporu”nda ayrıntılı olarak açıklanıyor.[3]  Ancak bu etkilerin ve tedbirlerin Projenin maliyetini ve finansal ve ekonomik yapılabilirliğini nasıl etkilediğini göstermesi gereken ayrıntılı Fizibilite Etüdü kamuoyuna açıklanmıyor.[4]

Kanal İstanbul Projesinin Fizibilite Etüdü açıklanmadığı için finansman modelinin nasıl kurulduğu da bilinmiyor.  Ancak bu konuda resmi açıklamalar 20 milyar dolar gibi bir maliyetten bahsediyor.  Finansman için Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) yöntemlerinden birinin kullanılmasının düşünüldüğü, ama olmazsa Devlet Bütçesi kaynaklarından Projenin gerçekleştirileceği Cumhurbaşkanı tarafından açıklandı.[5]  2020 yılında inşaatına başlanacak projenin 6-7 yılda tamamlanması planlanıyor.

III. 2020-2022 DÖNEMİ KAMU YATIRIM POLİTİKASI ÖNCELİKLERİ

11. Beş Yıllık Kalkınma Planı (2019-2023), plan döneminde uygulanacak Yatırım Programının ve projelerinin hazırlanmasında uyulacak temel politika çerçevesini oluşturur. Kanal İstanbul Projesinin hazırlanması, değerlendirilmesi ve Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB) tarafından 2020 yılı Yatırım Programı için onaylanmasında göz önünde bulundurulması gereken Hükümet politikaları ve öncelikleri Plan’da şu başlıklar altında veriliyor: Makroekonomik politika çerçevesi; maliye politikası; kamu yatırım politikaları; lojistik ve ulaştırma; bölgesel gelişme; şehirleşme ve kırsal kalkınma. Bu politikalar ve öncelikler daha sonra diğer üst politika belgelerinde de tekrarlanarak onların hedef, politika ve önerilerini yönlendirdi. Nihayet Plan ve diğer üst politika dokümanlarındaki kamu yatırımları ile ilgili politikalar ve öncelikler 2020-2022 Dönemi YPHR’nde kamu idarelerinin proje seçimini yönlendirmek üzere genel, sektörel, bölgesel ve proje-bazlı esaslar ve öncelikler olarak gruplandırılıyor.[6] Kanal İstanbul Proje Teklifinin Hükümetin kalkınma politikasının bu guruplar halindeki esaslar ve öncelikler ile uyumluluğunu aşağıda irdeleyeceğiz.[7]

1) Kanal İstanbul Projesinin Genel Öncelikler ile Uyumluluğu: Kanal Projesinin kamu yatırım politikasının özellikle aşağıda sayılan genel öncelikleri ile uyumluluğu sorunlu görülmektedir. 2020-2022 dönemi yatırım programına teklif edilecek projelerden:

  1. Ekonomik büyümeye, üretim, istihdam ve ülke refahını artırmaya azami katkı sağlayanlara;
  2. Makroekonomik politikalarla uyumlu olanlara;
  3. Özel kesimde üretim maliyetlerinin azaltılmasını, yeni üretim kapasitelerinin oluşturulmasını, böylece üretimin yenilikçi ve rekabetçi gelişimini destekleyeceklere öncelik verilecektir.[8]

Ekonomik Büyümeye Katkı: İstanbul Boğazının gemi trafiğini hafifletmek için açılacak bir suyolu inşaatının, ülkemizin üretim ve istihdam kapasitesini artırarak sürdürülebilir büyümede önemli bir artış sağlayacağı beklenemez. Proje inşaatının süreceği 6-7 yılda bu faaliyetin yaratacağı katma değeri ve istihdamı artı büyüme olarak düşünmek yanlış olur.  Unutmamak gerekir ki yazımızın giriş kısmında açıkladığımız gibi GSYH artı (+) ödemeler dengesi cari açığı ile belirlenen toplam kaynaklarımızdan yatırıma ayrılan sınırlı miktarın inşaata tahsis edilen kısmı arttıkça tarım ve sanayide üretim kapasitesini büyütecek yatırımlar azalacaktır.[9]  Ayrıca Kanal İstanbul için inşaata gidecek kaynaklar üretim kapasitesini artıracak inşaat yatırımlarına (baraj ve tarımsal su projeleri, madencilik, enerji yatırımları gibi) tahsis edilirse sürdürülebilir büyümeye ve istihdama daha büyük katkı sağlanır.

Makroekonomik Politikalarla Uyumluluk: Kanal İstanbul Projesi çalışmalarının kamuoyuna ilk duyurulduğu 2009 yılından beri Türkiye’de makroekonomi yönetimi GSYH’da yıllık artış oranlarının düşüklüğü, işsizlik oranlarında yükseliş, enflasyon ve döviz kurunda yükseliş, bütçe açığının ve ödemeler dengesi cari açığının büyüklüğü gibi sorunlarla karşı karşıya kalmaktadır.  Genel olarak bu sorunların önümüzdeki yıllarda büyüyerek devam edeceği söylenebilir.  Kanal İstanbul Projesinin finansman ihtiyacının büyüklüğü, çoğunlukla dış kaynaklardan karşılanacağı ve geri ödeme süresinin uzun vadesi göz önüne alınırsa, bunların kısa, orta ve uzun vadede ekonominin makroekonomik dengeleri üzerindeki olumsuz etkilerinin ciddi boyutlara varacağı söylenebilir.  Bu resim şu iki husus dikkate alındığında daha da karamsar bir görüntüye dönüşür:

  1. Sınırlı yatırım kaynaklarımızın kullanılmasıyla tamamlanacak İstanbul Kanalı’nın yakın ve öngörülebilen gelecekte ülkemizin en ciddi ihtiyacı olan tarımsal ve sınaî üretim kapasitemizin gelişmesine hissedilir bir katkı yapması beklenemez. Kanal boyunca planlanan yeni şehirleşmenin yaratacağı mali ve ekonomik canlılık ise çoğunlukla rant gelirleri, gayrı-menkul yatırımlar ve hizmet sektöründe yeni firmalardan kaynaklanması bekleniyor. Rant gelirleri GSYH’ya girmez; gayrı-menkul yatırımları daha fazla inşaat, daha az üretken yatırım demek; ve hizmet ve diğer firmaların üretimi karşılığında kaybedilecek (ÇED Raporunun tabiriyle “deplase edilen”!) mevcut tarımsal ve küçük sanayi üretimi düşünülmeli.
  2. Kanal’ın finansmanında KÖİ metotlarından birinin kullanılmasına karar verilmiş.[10] Bu hususu ayrı bir yazımızda irdeleyeceğiz. Burada vurgulanması gereken husus ülkemizde bugüne kadarki KÖİ uygulamalarının kamu maliyesi üzerindeki son derece olumsuz etkilerine ve gerekli karşı tedbirlere en son üst politika dokümanlarında geniş şekilde yer verilirken, Kanal İstanbul Projesinin devasa finansman ihtiyacının hala gelecek nesilleri çok ağır mali yük altında bırakacak KÖİ yöntemiyle karşılanmasının düşünülmesidir.[11]

Özel Sektör Yatırımlarının Desteklenmesi:  Kanal İstanbul Projesinin amacı ve entegre tesislerinin mahiyeti dikkate alındığında bunların İstanbul hinterlandında özel sektörün yenilikçi ve rekabetçi üretim kapasitesini artıracak ve maliyetlerini düşürecek yönde etkide bulunması beklenemez.  Aslında, yukarda da belirtildiği gibi, Kanal projesinin perde arkası amacı olan yeni kentleşmenin yaratacağı gayrı-menkul ve hizmet sektörü yatırımları mevcut tarımsal ve küçük sınaî üretim tesislerinin kaybına yol açacaktır.

2) Sektörel Önceliklerle Uyumluluk: 2020-2022 dönemi kamu yatırım tahsisleri (KÖİ modeliyle yürütülenler dahil) için üst politika belgelerinde belirtilen sektörel öncelikler şöyle özetlenebilir:[12]

  1. İmalat sanayi sektörleri;
  2. Bu sektörlere yönelik beşeri ve fiziki altyapıyı güçlendirecek Ar-Ge, dijitalleşme, insan kaynakları, eğitim, lojistik ve enerji gibi yatay alanlar;
  3. Tarım, turizm ve savunma sanayii.

Kanal İstanbul Projesi teklifi sınırlı yatırım kaynaklarımızın çok büyük bir kısmının bu öncelikli sektörlerin dışında bir alanda kullanılmasına yol açacaktır.  Hatta sanayinin ihtiyaç duyduğu lojistik altyapısını güçlendirmek için ulaştırma sektörü yatırımları içinde demiryolu yük taşımacılığına yönelik yatırımlara ağırlık verilmesi planlanırken Kanal İstanbul Projesinden söz edilmiyor.[13] Daha da ilginci bu Proje, ait olduğu “denizyolu alt-sektörü”nün öncelikli projeleri arasında da gözükmüyor. 2020-2022 döneminde Ulaştırma/Denizyolu alt-sektöründe Filyos Limanı, Mersin Ana Konteyner Limanı ve Çandarlı Limanının tamamlanmasına; Ro-Ro limanlarının tesisine; kamu ve özel limanlardaki işlemleri ve maliyetleri indirmeye yönelik projelere birinci derecede öncelik verileceği belirtilirken, Kanal İstanbul Projesinden söz edilmiyor.[14]

Kanal İstanbul Projesi’nin, ait olduğu Denizyolu alt-sektöründe de birinci derecede önemli görülmediği zaten UAB’nın temel dokümanı tarafından da teyit ediliyor.  Kamu yatırım projelerinin amacı ve gerekçesi “ihtiyaç, sorun, çözüm önerisi” bilgilerine dayanarak ortaya konulmalıdır.  Kanal İstanbul Projesi teklifinin resmi olarak bu esasa dayanarak açıklanan amacını ve gerekçesini yukarda vermiştik. Şimdi bu hususun UAB’nın stratejik dokümanlarında nasıl değerlendirildiğine bakalım.

UAB’nın yıllık yayını “Ulaşan ve Erişen Türkiye” Bakanlığın sorumlu olduğu tüm alt sektörlerdeki mevcut durumu, sorunları, alınan tedbirleri, devam eden ve yeni projeleri ayrıntılı olarak açıklar.[15] Kıyılarımızda, özellikle Türk Boğazlarında (Çanakkale ve İstanbul Boğazları) seyir, can, mal ve çevre güvenliği durumu ve alınan tedbirlerdeki gelişmeler ve sonuçlar her yıl bu yayının “Denizcilik” bölümde etraflı şekilde kapsanır.  Kanal İstanbul Projesinin amacı ve gerekçesi İstanbul Boğazında artan gemi trafiğinin yarattığı seyir, can, mal ve çevresel güvenlik sorunu olduğuna göre, bunun en güvenilir açıklaması Ulaşan ve Erişen Türkiye’de bulunacaktır.  Bu düşünce ile söz konusu yayının 2010 yılından bu yana olan sayılarını tarayarak aşağıdaki bilgilere ulaştık.

Türk Boğazlarında seyir, can, mal ve çevre güvenliğinin artırılması ve deniz trafiğinin anlık izlenerek yönlendirilmesi için 30.12.2003 tarihinde Türk Boğazları Gemi Trafiği Hizmetleri (TBGTH) Sistemi hizmete açıldı.  Ayrıca tüm deniz araçlarını anlık olarak takip edebilen Otomatik Tanımlama Sistemi de 2007 yılında yürürlüğe girdi.  TBGTH sistemi ilave teçhizatla 2008 yılından itibaren Marmara ve Kuzey Ege deniz alanlarını da kapsayacak şekilde genişletildi. 2013 yılından itibaren VHF Acil Haberleşme Sistemi ile Türk Boğazları bölgesinde denizde kesintisiz haberleşme sağlandı. Bu sistem ile TBGTH Sisteminin bağımsız yedeklenmesi, kriz merkezinden kontrolü, olağanüstü hallerde haberleşmenin devamlılığı sağlanmaktadır.  Nihayet, TBGTH Sisteminin teçhizatının ve yazılımının güncellenerek ve yükseltilerek yenilenmesi için 15.12.2017 tarihinde Havelsan ile sözleşme imzalandı.  Ayrıca, İstanbul Liman Başkanlığı idari sınırları içerisinde seyir emniyetini ve deniz güvenliğini artırmak amacıyla bu bölgede seyreden yerel deniz araçlarını anlık izleyerek kurallara uyduklarını denetlemek ve Boğazdaki görüş mesafesinin anlık ölçümlerini sağlamak amacıyla tesis edilen Yerel Trafik Kontrol Merkezi de 2018 yılında faaliyete başladı.

Ulaşan ve Erişen Türkiye’nin değişik yıllardaki sayılarında belirtildiğine göre:

  1. Yaklaşık 50 ülkede 500 kadar Gemi Trafik Hizmetleri Sistemi var; TBGTH Sistemi bunların en büyüklerinden biridir.
  2. TBGTH Sistemi Uluslararası Denizcilik Örgütü ve Uluslararası Seyir Yardımcıları ve Fener Otoriterliği Birliği’nin yayınları ve Avrupa Birliği (AB) direktifleri ile uyum içindedir.
  3. TBGTH Sistemi ile Boğazlarımız emniyetli bir suyolu haline getirilmiştir.
  4. TBGTH Sistemi ülkemizin uluslararası prestijini artırmıştır.

Türk Boğazlarında gemi seyir güvenliğinin sağlanmasında en önemli unsurlardan biri de UAB tarafından verilen kılavuzluk ve römorkaj hizmetleridir.  Bu hizmetin kalite ve etkinliğinin artırılması için Bakanlık önemli yatırımlar yapmaktadır.  Ulaşan ve Erişen Türkiye’nin değişik yıllardaki sayılarında belirtilen yatırımlar şunları kapsıyor: yüksek manevra kabiliyeti ve teknik özelliklere sahip römorkörler; acil durum müdahale gemileri; çok maksatlı hızlı tahlisiye botları; Boğazlarda bağlanma ve ayrılma manevraları yapan gemilere zor hava ve deniz koşullarında da ulaşmanın sağlanmasına katkı yapacak kılavuz hizmet botları.

Kanal İstanbul Projesinin Hükümetin üst politika dokümanlarında belirtilen öncelikli sektörlerden birine ait olmadığı gibi, içinde bulunduğu ulaştırma sektöründe de öncelikli görülmediği yukarda belirtilmişti. “Ulaşan ve Erişen Türkiye” de bunu teyit ediyor; şöyle ki:

  1. Kanal İstanbul Projesi çalışmalarının başlamış olduğu resmen 2011 yılında açıklandığı halde Proje hakkında ilk bilgi “Ulaşan ve Erişen Türkiye”de ancak 2016 yılında verildi.
  2. “Ulaşan ve Erişen Türkiye-2013” (sayfa 253) Denizcilik Sektöründe 2023 yılı için 11 hedef sayıyor. Bunlardan Türk Boğazlarında seyir güvenliğini ilgilendiren sadece bir hedef var: TBGTH ve diğer Gemi Trafik Hizmetleri sistemlerinin ve yazılımlarının yerli imkânlarla geliştirilip kullanılmaya başlaması. Kanal İstanbul’dan bahsedilmiyor.
  3. “Ulaşan ve Erişen Türkiye-2014”, 2023 yılında $500 milyar ihracat hedefini gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan liman yatırımlarını sayıyor. Bunlar arasında Kanal İstanbul Projesinin Karadeniz ağzındaki Lojistik Liman Projesi yok.
  4. “Ulaşan ve Erişen Türkiye-2014”de (sayfa 314) UAB’nın denizcilik alanındaki misyonunu teşkil eden ilkeler sayıldıktan sonra bunlar doğrultusunda atılan ve planlanan adımlar açıklanıyor; aralarında Kanal İstanbul Projesi yok.
  5. “Ulaşan ve Erişen Türkiye-2015” (sayfa 18): Cumhuriyetimizin 100. Yılında karayolunda, demiryolunda, havayolunda, denizcilikte ve haberleşmede referans gösterilecek ülke olması yolunda çalışmaları devam eden mega projeleri sayıyor; aralarında Kanal İstanbul Projesi yok.

3) Bölgesel Öncelikler:  Hükümetin 11. Kalkınma Planı ve diğer üst politika dokümanlarında kamu yatırım programı ve projelerinin hazırlanmasında bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarının azaltılmasına öncelik verilmesi istenmektedir.  Ülkemizde doğu-batı yönünde ve iç-sahil kesimleri arasında önemli derecede sosyo-ekonomik gelişmişlik farkları bulunduğuna dikkat çekilmektedir. Bu hususta özellikle aşağıda sayılan önceliklerin Kanal İstanbul Proje Teklifinin hazırlanmasında dikkate alınıp alınmadığına bakmak gerekir.[16]

  1. Görece geri kalmış bölgelerde kentsel ve sınaî altyapıların geliştirilmesine ve gelişme potansiyeli olan sektörlerde istihdamın artırılmasına öncelik verilmesi;
  2. Kırsal bölgelerde sürdürülebilir kalkınma amacıyla üretim kapasitesinin ve istihdamın artırılması, yaşam kalitesinin iyileştirilmesi, kırsal toplumun düzenli ve yeterli gelir imkânlarına kavuşturularak kırsalda tutulması;
  3. Kontrolsüz kentsel genişlemenin kıyı alanları ve tarımsal alanlar başta olmak üzere doğa, tarihi ve kültürel alanlar üzerinde doğurduğu tahribatın önlenmesi;
  4. Kentsel bölgelerde afet tehlikesi ve riski altındaki alanlar ile bu alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve araziler sağlıklı ve güvenli yaşama uygun şekilde dönüştürülmesi.

Yukarda da (Bölüm II) açıklandığı gibi Kanal İstanbul Projesi sadece bir suyolu inşaatı projesi olmayıp, çok sektörlü entegre bir projedir.  İstanbul Boğazı’nın batısında Marmara Denizini Küçükçekmece Gölü – Sazlıdere Barajı – Terkos Gölü doğusundan Karadenizle birleştirecek yaklaşık 45 km uzunluğunda ve en dar yerinde 275 m genişliğinde olarak planlanan Kanal İstanbul Çatalca yarımadasını ikiye bölecek. Kanal İstanbul için gerekli olan tesis ve yapılara ek olarak, Küçükçekmece Yat Limanı, konteyner limanları, rekreasyon alanları ve Karadeniz Lojistik Merkezi gibi entegre tesisler teşkil edilecek. Kanal’ın 10 ilçe sınırları içerisinde yaklaşık 36.500 hektara yayılacak Proje alanının 8.300 hektarı imara açılmaktadır.  Bu alanların imara açılması ve özellikle Kanal’ın iki yakasında kurulacak iki yeni şehir ile bölgeye 1,2 milyon ek nüfusun geleceği öngörülmektedir.[17]  Kanal boyunca şimdiden büyük rant kazançları yaratmaya başlayan kentleşme ile mevcut tarım, hayvancılık ve küçük sınaî üretim alanları inşaat, turizm, finans, eğlence, ticaret ve diğer hizmet sektörü iş yerlerine dönüşecektir. ÇED Raporunda Kanal’ın etki alanındaki bu dönüşümün neden olacağı olumsuz ekonomik ve sosyal etkilerin değerlendirilmesi ve alınabilecek tedbirlerin açıklanması ayrıntılı olarak verilmektedir.[18] Hükümet Proje için bu yıl kazma vurulacağını söylediğine göre, bu değerlendirmelerin ve tedbirlerin parasal ve paraya vurulamayan maliyetinin Projenin finansal ve ekonomik yapılabilirliği kararını değiştirmediği anlaşılıyor.[19]

Görüldüğü gibi Kanal İstanbul Projesi, ülkemizde bölgesel gelişmişlik dengesizliğini azaltmak için kamu yatırım projelerinin hazırlanmasında dikkate alınması istenen önceliklerin tümüne ters düşmektedir. Kanal için 20 milyar dolarlık devasa bir yatırımın, toplam ülke nüfusu içindeki payı %18,4 iken GSYH’ya katkısı %31,2 ve kişi başına GSYH’nın en düşük gelirli 14 ilin ortalamasının yaklaşık 4 katı olan İstanbul’a tahsis edilmesi, ülkemizdeki bölgesel gelişmişlikte aşırı dengesizliğinin daha da artmasına neden olacaktır.[20] Kanal’ın amacı can, mal ve tarihi/kültürel değerlerin güvenliğini sağlamaksa ve İstanbullunun canı, malı ve kültürel değerleri Doğu Anadolu halkınınkilerden daha kıymetli değilse, 20 milyar dolarla o bölgede deprem fay hatlarındaki ve dere yataklarındaki yerleşim yerlerimizde riskli yapı sorunu çözümlenebilir. Bölgesel gelişmişlikte geri kalmış yerlerde böyle kentsel dönüşüm yatırımları bölgenin tarım ve sınaî üretim ve istihdamının da gelişmesine katkı yapacaktır.

Kanal Projesinin resmi olarak açıklanan amacı doğrultusunda 20 milyar dolarlık bir yatırım tahsis ederek İstanbul’un en gelişmiş bölgesine (Boğaz bölgesine) ve yeni yaratılacak son derece modern kentleşmeye öncelik verilmiş oluyor.  Oysa, Hükümetin üst politika dokümanlarında “bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak” yatırım projeleri için temel amaçlardan biri olarak tanımlanıyor.[21] İstanbul Boğazındaki gemi kazalarında oluşacak can, mal ve kültürel değer kayıplarının, deprem ve sel gibi muhtemel afetlerde İstanbul’un görece az gelişmiş bölgelerinde riskli yapılar nedeniyle karşılaşılacak kayıplarla mukayese edilemeyecek kadar önemsiz kalacağı açıktır. Nitekim Hükümetin hiçbir üst politika dokümanında ne Çatalca yarımadasında yeni kentleşmeye ihtiyaç doğuran sorunlardan ne de İstanbul boğazında seyir güvenliğinin yetersiz olduğundan bahsedilmektedir.  Halbuki Hükümetin 2020 yılında bütün ülkede afet tehlikesi ve riski altındaki alanlar için öngördüğü 8 temel kentsel dönüşüm politika ve tedbirlerinin üçü sadece İstanbul için bölge adı anılarak veriliyor.[22]  Öte yandan, tüm ülkede kentsel dönüşüm ihtiyacı olan alanların sayısı ve büyüklüğü artmış olup dönüşüm uygulamalarının aynı anda yürütülmesine mali, idari ve teknik zorluklar engel olmaktadır.[23]  Kanal İstanbul Projesine tahsis edilecek kaynaklarla bütün İstanbul’un riskli yapı sorununu çözmek mümkün olurdu.[24]

4) Proje-bazında Önceliklendirme: Kamu idareleri Hükümetin üst politika belgelerindeki genel, sektörel ve bölgesel öncelikleriyle uyumlu olarak hazırladıkları proje tekliflerini SBB’na gönderirken OVMP tarafından düzenlenen 2020-2022 dönemi yatırım tavanları çerçevesini dikkate almak zorundadırlar.[25]  Her İdarenin kendine tanınan tavanı aşmaması için YPHR’ne belirlenen proje bazındaki şu önceliklere de uyması istenmektedir:[26]

  1. Acil ve çok zorunlu haller dışında yatırım programına çok yıllı yeni proje alınmayacaktır.
  2. İdareler yatırım stoklarının ortalama tamamlanma süresini kısaltacak tedbirler alacaktır.
  • 2020 yılı içinde tamamlanacak;
  1. Uygulamasında önemli fiziki gerçekleşme sağlanmış;
  2. Başlatılmış bulunan diğer projelerle bağlantılı olarak yürütülmesi gereken;
  3. Sermaye stokunun daha etkin kullanılması için gerekli yenileme, onarım, rehabilitasyon ve modernizasyon türü;
  • Afetlere hazırlık ve afet hasarlarının telafisine yönelik projelere öncelik verilecektir.

Kanal İstanbul Projesinin KÖİ metotlarından biri ile finanse edilmesi düşünüldüğü için UAB’nın ‘2020-2022 dönemi yatırım tavanı dışında kalacağı ve bu nedenle yukarda sayılan önceliklere uymak zorunda olmadığı söylenebilir. Bu görüşe karşı üç önemli husus dikkate alınmalı: (a) Kamu Yatırım Programı mevzuatımız hükümleri çerçevesinde Kanal İstanbul Projesinin KÖİ ile yürütülmesi mümkün olmayabilir.  Bunun için gerekli şartların yerine getirilip getirilmediği Projenin mevzuat tarafından istenen formattaki ayrıntılı fizibilite etüdünde görülebilir; fakat bu etüde ulaşmak mümkün olmadığı gibi mevcut olduğu da şüpheli; (b) resmi açıklamalarda Projenin KÖİ ile olmazsa Devlet Bütçesinden finanse edilerek de yapılabileceği söyleniyor;  (c) yukarda sayılan proje-bazlı öncelikler Türkiye’nin kamu yatırım stokunun daha sağlıklı bir yapıya dönüştürülmesi yönünde önemli katkıda bulunacaklardır.

Kanal İstanbul Projesi’nin yukarda sayılan proje bazlı önceliklerin ilk beşi ile uyumlu olmadığı açıkça görülmektedir.  Boğaz’da seyir güvenliği konusundaki bir Proje, altıncı öncelik ile uyumlu olmak için, bu konuda büyük ölçüde başarı sağlamış olan son yıllardaki yatırımların nitelik ve niceliklerini geliştirerek olası riskleri daha da azaltacak bir yöntemi benimsemeliydi.  Afetlerle ilgili yedinci önceliğe gelince, bugüne kadar Kanal’da afet olarak nitelenebilecek bir kaza olmadı.  Bundan sonra olabileceği düşünülecek afet gibi bir kazanın benzerinin Kanal İstanbul’da da vuku bulmayacağı iddia edilemez.  Ayrıca, yukarda açıklandığı gibi, Boğazda afet olarak nitelenebilecek bir kazanın neden olabileceği can, mal ve kültürel değer kayıpları, ülkemizde son yıllarda yaşadığımız ve her an yaşayabileceğimiz deprem ve sel felaketlerinin sonucu olarak karşılaşılan ve karşılaşılacak kayıplarla mukayese edilemeyecek kadar küçük olacaktır.  Afete hazırlık ve sonuçlarını telafi etmek önceliği ise, sınırlı yatırım kaynaklarımızın 20 milyar dolar kadar çok büyük bir kısmını Kanal İstanbul Projesi yerine Doğu Anadolu’da ve Marmara Bölgesinde deprem fay hattı ve dere yatakları üzerindeki yerleşim yerlerinde riskli yapılar sorununu çözmeye tahsis edilmesini gerektirir.

IV. SONUÇ

Türkiye’de kamu yatırım programının ve projelerinin hazırlanması, temel unsurları Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Hükümetin üst politika dokümanları ve Cumhurbaşkanlığı Yatırım Genelgesi ve eki YPHR olan bir mevzuat çerçevesinde gerçekleştirilir.[27]  Mevzuatın esas amacı siyasi iktidarın öngördüğü ulusal, sektörel ve bölgesel sosyo-ekonomik gelişme hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik bir kamu yatırım programı hazırlanmasını ve bu amaca uygun projelerin seçilmesini sağlamaktır.  Bunun gerçekleşmesi için kamu idarelerinin yatırım programına alınmasını teklif edecekleri projeler: (i) üst politika belgelerinde vurgulanan politikalar ve önceliklerle uyumlu; (ii) finansal ve ekonomik bakımından yapılabilir; (iii) olumlu kararı verilmiş bir ÇED raporu olmalı.  Bu şartların ilgili mevzuatın ruhu doğrultusunda yerine getirildiğinin projenin ayrıntılı fizibilite etüdünde gösterilebilmesi SSB, Hazine ve Maliye Bakanlığı ve yatırımcı kamu idarelerindeki kadroların siyasi baskıdan bağımsız şekilde liyakat ve uzmanlıklarını kullanabilmelerine bağlıdır.

Bu yazıda Kanal İstanbul Proje Teklifinin hazırlanmasında ilgili mevzuatımızın aradığı üç temel şarttan birincisinin ne derece dikkate alındığını irdeledik. Aslında söz konusu projenin, resmi açıklamalara göre yaklaşık 15 yıl önce Başbakan’ın başlattığı fikir safhasından bu yıl inşaatın başlatılacağı safhaya gelene kadar bu birinci şartı yerine getirdiği en az üç defa teyit edilmiş olmalıdır.  Başbakan proje fikrini UAB’ğına açtıktan sonra Bakanlığın ilgili birimi ve üst yönetimi bu fikri Hükümetin üst politika dokümanlarında belirtilen politikalar ve önceliklerle uyumlu bulmasaydı Proje Fikrinin teklife dönüştürülmesi için hazırlık çalışmalarına başlanamazdı.  Daha sonra Kanal İstanbul Projesi için çok büyük masraflı mühendislik, jeolojik vb çalışmalar gerekeceği için, bu tür projelerde genel uygulama olan, “ön-yapılabilirlik” (pre-feasibility) etüdü hazırlanmış ve bunun için de projenin Hükümetin öncelikleri ile uyumluluğu teyit edilmiş olmalıdır.[28]  Nihayet, ÇED Olumlu kararı verildikten sonra ortaya çıkan çok önemli ilave maliyetleri dikkate alarak güncellenmiş olması gereken ayrıntılı Fizibilite Etüdü ile Proje Teklifinin 2020-2022 dönemi Yatırım Programı’na kabul edilmek üzere SBB’ye gönderilmesi de projenin politika öncelikleri ile uyumlu olduğunun teyit edildiğini gösteriyor.

Bu yazıda üzülerek belirtmek zorundayız ki Kanal İstanbul Projesi, kamu yatırım programı mevzuatımızın zorunlu kıldığının aksine, bizzat Cumhurbaşkanının imzası ile uygulamaya konulan üst politika belgelerindeki yatırım önceliklerinin tümüyle ters düşüyor.  11. Beş Yıllık Kalkınma Planında “Planın Hedefleri ve Politikaları” bölümünde makroekonomik politika çerçevesi; maliye politikası; bölgesel gelişme; şehirleşme; kentsel dönüşüm; kırsal kalkınma; kamu yatırım politikaları kısımlarında belirtilen sorunların, politikaların, önceliklerin ve önerilerin teşhisinde gösterilen gerçekçiliği ve uzmanlığı takdirle okuyoruz.  Ancak bu mutluluğumuz, Kanal İstanbul Projesinin 11. Kalkınma Planında (para. 437) plan döneminde başlatılması ve bazılarının KÖİ yöntemiyle gerçekleştirilmesi planlanan mega projeler arasına sokuşturulduğunu görünce şaşkınlığa dönüşüyor.  UAB’lığı yıllık faaliyet raporunun son on yıllık sayılarını taradığımızda İstanbul Boğazında seyir güvenliğinin artırılması için yapılan çalışmalar ve yatırımlar sonucunda artık güvenlik sorununun en aza indirilmiş olduğunu ve uluslararası prestijimizin arttığını memnuniyetle öğreniyoruz. Ancak seyir güvenliği konusunda Bakanlığın yıldan yıla artan başarılarını anlatan yıllık raporlarında 2016 yılından itibaren, herhangi bir yetersizliğe işaret etmeden, ilâve olarak aynı amaçla, bugüne kadar yapılan dünyanın en büyük mega projelerinden biri olacak, Kanal İstanbul Projesi de devreye sokuluyor.  Projenin sadece bir ulaşım projesi olmayıp, Kanal boyunca ve çevresinde ciddi bir şehirleşme ve rant yaratılmasına dayalı bölgesel gelişme de planlanıyor.  Ancak hiçbir üst politika dokümanında ve ÇŞB belgesinde İstanbul’un batısında ve Çatalca yarımadasında mevcut tarım, hayvancılık, orman, küçük sanayi üretim alanlarının ve içme suyu kaynaklarının kaybedilmesine neden olacak böyle bir şehirleşme projesine ihtiyaç yaratan bir sorun olduğunu gösteren bir analiz ve öneri bulunmuyor.

Sonuç olarak, zaten kamuoyunda da bilinen bir gerçeği ifade ederek, bu yazıya son vermek gerekiyor: Kanal İstanbul Projesi sadece Cumhurbaşkanı istediği için Kamu Yatırım Programı’na alınmıştır; bunun dışında makul bir gerekçe gösterilemez.

[1] Cumhurbaşkanlığı, 2020-2022 Dönemi Yatırım Genelgesi ve YPHR, Resmi Gazete, 10.10.2019, Sayı: 30914

[2] Başbakan Erdoğan, İstanbul Kongre Merkezi’nde düzenlenen “Türkiye Hazır Hedef 2023″ proje tanıtım toplantısı, https://www.milliyet.com.tr/siyaset/iste-erdoganin-cilgin-projesi-1382967, 27.04.2011; Ulaştırma Bakanı C.Turhan’ın açıklaması: https://tr.sputniknews.com/turkiye/202001131041001434-turhan-kanal-istanbuldan-gececek-gemilerden-alacagimiz-para-yillik-1-milyar-dolar-civarinda/, 13.01.2020

[3] https://www.kanalistanbul.gov.tr/images/uploads/icerik/21257_Son_Sekli_Verilen_Rapor.pdf

[4] Kanal İstanbul Projesi ÇED Raporu, açıklanmayan nedenlerle, bir fizibilite etüdünde işlenecek konulara da değiniyor.  Oysa Cumhurbaşkanlığının “2020-2022 Dönemi Yatırım Genelgesi” göre, tüm kamu yatırım projeleri ancak Genelge’nin ekinde verilen formata göre hazırlanacak ayrıntılı bir fizibilite etüdü ile (“olumlu kararı” verilmiş ÇED Raporu ekli olarak) teklif edilebilir.

[5] https://www.milligazete.com.tr/haber/3421525/erdogandan-kanal-istanbul-cikisi-olmazsa-devlet-butcesi, 15.12.2019

[6] Cumhurbaşkanlığı, 2020-2022 Dönemi YPHR, sayfa 9-12 ve 19-23.

[7] Kanal İstanbul Projesinin hazırlık çalışmalarının başladığı yıllardaki YPHR’lerde belirtilen önceliklerin dikkate alınmış olduğu düşünülebilir.  Burada iki husus belirtilmeli: (i) Kamu yatırım politikası öncelikleri yıldan yıla pek değişmiyor; ve (2) 2020-2022 Dönemi YPHR 2020 yılı yatırım programı için sunulacak tekliflerin geçmiş yıllarda kullanılan format ve bulguların güncellenmeleri gerekmektedir (madde 44).

[8] 2020-2022 Dönemi YPHR, madde 105-108.

[9] İnşaat yatırımlarına aşırı öncelik verilmesi üretim sektörlerinde gelişmeyi yavaşlatıyor diyen Bakan A. Babacan ile Cumhurbaşkanı Erdoğan arasında bu konuda ihtilaf çıktığı basına da yansımıştı: https://artigercek.com/haberler/erdogan-dan-ali-babacan-a-firca, 26.01.2019.

[10] UAB, Kanal İstanbul Projesi ÇED Raporu, Bölüm 3, sayfa 268.

[11] 11. Beş Yıllık Kalkınma Planı, madde 432, 432.1, 432.2, 432,3, 435, 435.1, 435.4, 435.5, 436; Cumhurbaşkanlığı 2020 Yıllık Programı, madde 2.2.3.1.b ve 2.2.3.1.c; OVMP, madde 1.2.12.

[12] 2020-2022 Dönemi YPHR, madde 109.

[13] 11. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Madde 430.7.

[14] A.g.k., madde 116.

[15] https://www.uab.gov.tr/uploads/pages/bakanlik-yayinlari/ulasan-ve-erisen-turkiye-2019.pdf

[16] Bu paragraf ve aşağıdaki öncelikler için bakınız: 11.Beş Yıllık Kalkınma Planı (2019-2023), Maddeler 667, 668, 670, 689 ve 705; ve 2020 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, sayfa 334.

[17] Resmi açıklamalarda ve ÇED Raporunda Kanal İstanbul boyunca oluşacak kentleşmenin nüfusunun 500.000 olacağı ve bunun İstanbul nüfusundan geleceği, yani ek nüfus olmayacağı öngörülüyor.  Burada daha gerçekci görünen İstanbul Büyükşehir Belediyesinin tahmin ettiği 1,2 milyon rakamını alıyoruz.

[18] Kanal İstanbul Projesi ÇED Raporu, Aralık 2019, Bölüm 5.14.2 – 5.17.4, 6.47 ve Ek-36.

[19] Kanal İstanbul Projesinin fizibilite etüdü kamuoyuna açıklanmıyor.   Projenin Kamu Yatırım Programı mevzuatımıza göre hazırlanmış ayrıntılı fizibilite etüdünün bulunduğu konusunda şüphe uyandıracak pek çok neden bulunuyor.  Bu ayrı bir yazımızın konusunu teşkil edecek.

[20] 2020 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, Tablo II-70.

[21] 11. Beş Yıllık Kalkınma Planı, Madde 668.

[22] 2020 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, sayfa 341-342.

[23] 2020 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, sayfa 340.

[24] İstanbul Büyükşehir Belediyesi, 25 Soruda Kanal İstanbul, sayfa 15 ve 35, soru 7 ve 17.

[25] Cumhurbaşkanlığı, OVMP 2020-2022, Karar No.1658, Bölüm 4.1, Resmi Gazete Sayı:30914, tarih: 10.10.2019.

[26] 2020-2022 YPHR, Maddeler 11, 16 ve 115.

[27] Hükümetin üst politika dokümanları: Beş Yıllık Kalkınma Planı, Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı, OVP, OVMP, kamu idarelerinin Stratejik Planları.

[28] Kanal İstanbul Projesi gibi,  10 milyon TL üzerinde olan kamu yatırım projeleri için hazırlanan nihai fizibilite etüdünde bulunması zorunlu üç ekten sonuncusu “ön fizibilite etüdü”dür.  Ayrıca, KÖİ yöntemiyle yapılması istenilen projeler için de ön-yapılabilirlik etüdünün hazırlanması zorunludur.  Bak 2020-2022 Dönemi YPHR, madde 94 ve Ek-3.