…

EVET, FAİZ-DÖVİZ KURU-ENFLASYON SARMALI “ÜST AKIL/DIŞ GÜÇLER” İŞİDİR

Dr. Mete DURDAĞ[1]

Türk Lirasının değer kaybetmesini önlemek için Merkez Bankası’nın döviz rezervlerinin eritilmesi; Cumhurbaşkanı Erdoğan’ın ısrarla istemesine karşı faizlerin indirilmemesi nedeniyle iki yılda 4 Merkez Başkanının değiştirilmesi; nihayet Merkez Bankasının faiz indirmesi ile döviz kurunun hızla yükselmesi ve enflasyonun katlanması ile ülkemiz ciddi bir ekonomik krize girmiş bulunuyor. Daha önceki, nispeten hafif krizlerde “dış güçler ve üst akıl” müdahalelerini kınayan sayın Cumhurbaşkanı ve Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) liderleri bu sefer bunlara ilâveten içerdeki uzantıları olarak “faiz lobisini” ve “mandacı ekonomistleri” (bilimsel politikalar öneren) de suçluyor. Bu dış güçler AKP Hükümetini güç duruma düşürerek Uluslararası Para Fonu’ndan (IMF’den) yardım istemek zorunda kalmasını ve kendilerinin Ortadoğu politikaları ile uyumlu olmasını istiyorlarmış.

Krizin arkasındaki Üst Akıl ve Dış Güçler

Gerçekten bugün içinde bulunduğumuz faiz-döviz kuru-enflasyon sarmalının yol açtığı ekonomik kriz tam bir üst akıl/dış güçler darbesinin sonucudur. Ancak bu “üst akıl” AKP liderlerinin ima ettiği gibi yabancı ülkeler ve kurumlar olmayıp, ekonominin işleyişini belirleyen ve “görünmez el” olarak tanımlanan kendi kanunlarıdır. AKP hükümetlerinin dışladığı bu kanunların “dış güçler” olarak nitelenmesi de doğaldır. Ekonomi, kendi kanunlarının yönlendirmesi ile bir dengeye ulaşacak şekilde işler. Bu işleyişe bir noktada yapılacak müdahaleye karşılık ekonomi nispî fiyatlarda (faktör fiyatları da dahil) değişiklikler yoluyla yeni bir denge arayışına girer.

Ekonominin işleyişini her yönü ile kontrol etmek isteyen Sovyet Rusya ve diğer komünist ülkeler, makroekonomi politikalarının “üst akıl” ile uyumlu olmaması nedeni ile sonunda çöktüler. Diğer taraftan, esas itibariyle serbest piyasa ekonomisini, yani bir “üst akıl” varlığını, kabul eden ülkeler ise uzun dönemli ekonomik ve sosyal hedeflerini istikrar içinde gerçekleştirmek için üst akıl ile uyumlu makroekonomik yönetim modelleri geliştirdiler.

Bu modellerin geliştirilmesine destek olarak IMF ve Dünya Bankası (WB), kamu mali yönetimi (KMY) ve yan dalları (kamu bütçesi, hazine ve borç yönetimi, kamu yatırım programı, vd) üzerine çok sayıda araştırma ve uygulama rehberleri yayınladı. Daha sonra Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP), Asya Kalkınma Bankası (ADB) ve Avrupa Birliği (EU) de bu konuda çok değerli kılavuzlar hazırladı. Bu kuruluşlar ve bunlara ek olarak başta ABD ve UK kalkınma teşkilatları (USAID ve DFID) olmak üzere birçok bilateral yardım teşkilatları eski Sovyet ülkeleri ve gelişmekte olan ülkelerde sağlıklı KMY ve özellikle kamu yatırım programı hazırlama ve uygulama kapasitesinin geliştirilmesi için karşılıksız teknik yardım projeleri uygulamaktalar.[2]

Makroekonomi Yönetimi Üst Akıl ile Uyumlu Olmak Zorunda

Ülkemizde 1960 yılında kurulan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), uzun vadeli ve beş yıllık kalkınma planlarının yıllık uygulamalarında enflasyona ve döviz darboğazına neden olmamak için kamu bütçesi, özellikle kamu yatırım programı, özel sektörün yatırımları ve finansman ihtiyacı ve ödemeler dengesi arasında uyumu sağlamakta Hollanda ve İskandinav ülkelerinden davet edilen uzmanlardan yararlandı. Daha sonra, Dünya Bankası ve IMF gibi uluslararası kuruluşların da teknik yardımlarıyla, makroekonominin yönetiminde DPT, Maliye Bakanlığı, Hazine, sektör bakanlıkları ve Merkez Bankası arasında mükemmel uyumu sağlayan kuramsal ve idari alt yapı ve teknik kapasite oluşturuldu.

AKP’nin 2002 yılında iktidara gelmesinden sonra yapılan Anayasal ve birçok kurumsal değişiklikler sonucunda bugün tesis edilmiş olan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde makroekonomi yönetiminin üst akıl ile uyumunun sağlanması tamamen Cumhurbaşkanının sorumluluğundadır. Bu konuda Cumhurbaşkanının kararları Strateji ve Bütçe Başkanlığı (SBB), Hazine ve Maliye Bakanlığı (HMB), birer sekretarya haline gelen sektör bakanlıkları ve bağımsızlığı fiilen kaldırılan T.C. Merkez Bankası (TCMB) tarafından uygulanır. Uygulamanın yasal çerçevesi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bu kanunda belirtilen diğer yasalar ve üst politika dokümanlarından oluşuyor.

Bu mevzuata göre “üst akıl” ile uyumlu sağlıklı bir makroekonomi yönetiminin şu üst politika dokümanları ile gerçekleştirilmesi gerekiyor: Hükümetin ekonomik ve sosyal gelişme hedeflerine göre hazırlanmış olan beş yıllık Kalkınma Planı; üç yıllık dönem için Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP); Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programları; sektör bakanlıklarının Stratejik Planları; üç yıllık Kamu Yatırım Programı; üç yıllık Genel ve Merkezi Yönetim Bütçeleri; yıllık Merkez Bankası Para ve Kur Politikası Metni.[3] Bu araçların temel amacı siyasi iktidarın hedeflediği sosyo-ekonomik büyüme ve yapısal gelişmeyi ülkeyi aşırı borç yüküne sokmadan ve fiyat istikrarı içinde gerçekleştirmektir.

Beş Yıllık Kalkınma Planı öngörülen ekonomik ve sosyal hedeflerin gerçekleştirilmesiyle ulaşılacak gayrisafi yurt içi hasılayı (GSYH) ve temini gerekli ve mümkün gözüken dış kaynak toplamını ve bunun ana hatları ile aşağıda sayılan kullanımlarını belirler:

1. Toplam kaynakların ne kadarını kamu sektörü kullanacak; yani ne kadarı özel sektör kullanımına bırakılacak;
2. Kamu kaynaklarının cari harcamalar, yatırım harcamaları ve özel sektöre transferler arasında dağılımı;

• Özel sektörün tüketim ve yatırım harcamalarının gelir sınıfları ve sektörler arasında dağılımının dolaylı müdahalelerle yönlendirilmesi; ve

1. Kamunun cari, yatırım ve transfer harcamalarının Hükümetin ulusal ve sektörel ekonomik ve sosyal gelişme hedefleri açısından en rasyonel, etkin ve verimli kullanılması.

Beş Yıllık Kalkınma Planında dönem sonu için belirtilen gelişme hedefler uygulanacak politikalar ve tedbirler hareketli üçer yıllık OVP ve OVMP’de yıllık uygulamalara dönüştürülür. Bu iki dokümanın birinci yılına ait politika ve uygulamalar Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı tarafından daha ayrıntılı olarak programlanır. Sektör bakanlıklarının Stratejik Planları da Merkezi Yönetimin söz konusu plan ve programlar ile, karşılıklı katkılar yoluyla, uyum sağlanacak şekilde hazırlanır. Hareketli üç yıllık Kamu Yatırım Programı, kamu idarelerinin Cumhurbaşkanlığı yıllık Yatırım Genelgesinin yönlendirmesine göre hazırlanan ve Programa kabul edilen projeleri kapsar. Bu plan ve programlar Genel ve Merkezi Yönetim Bütçeleri ve TCMB’nin Para ve Kredi Politikası Metni’nin uygulanması ile hayata geçirilir.

Yukarda belirtilen yönetim yapısı ile ekonominin istikrar içinde gelişmesini sağlayacak bir makroekonomi yönetimi için şu şartlar gerçekleşmeli:

• Beş Yıllık Kalkınma Planı, OVP ve OVMP hedefleri (özellikle ulusal ve sektörel büyüme oranları, ödemeler dengesi açığı, döviz kuru ve enflasyon oranı) arasında uyum sağlanmalı ve bu hedeflerin gerçekçi şekilde öngörülen reel kaynaklar, işgücü ve teknoloji imkânları ile tutarlı olduğu belirlenmeli.
• Bunun sağlanması, geçmişte DPT’de olduğu gibi, yetkin yönetici ve teknik kadrolar tarafından ayrıntılı ekonomik, sosyal ve teknik çalışmalarla desteklenen bir makroekonomik model çalışmasıyla gerçekleştirilmeli.
• Bu çalışmaların temel verilerini teşkil eden ve TUİK tarafından sağlanan milli gelir hesapları, işsizlik istatistikleri ve fiyat endeksleri sağlıklı ve güvenilir olmalı.
• Söz konusu üst politika dokümanlarında hedefler ve uygulanacağı belirtilen politikalar ve tedbirler birer tahmin ve öngörü olarak değil Hükümetin gerçekleştirme taahhütleri olarak sunulmalı. Ancak bu şekilde olursa hane-halkı ve özel sektör tüketim, tasarruf ve yatırım kararları için sağlıklı planlar yapabilirler ve Hükümetin performansı değerlendirilebilir
• Gerçekleşmeler üç aylık raporlarla izlenmeli ve kamuya açıklanmalı.

Sağlıklı bir KMY Altyapısı ile Neden Krize Girdik?

Bu kadar iyi bir KMY altyapısına ve bu altyapıyı değerlendirmek için gerekli teknik kapasiteye sahip olan ülkemizde nasıl oluyor da bugün karşılaştığımız ekonomik krize neden olan ekonomik ve sosyal yapıdaki çarpıklıklar oluştu? Ekonomimiz çok büyük ölçüde dışa bağımlı hale geldi, öyle ki 100 dolarlık sanayi malı ihracatı için 80 dolarlık aramalı ithal etmemiz gerekiyor. Kırmızı et, saman, çeşitli bakliyat ve diğer tarım ürünlerini ithal etmek zorundayız. Dış borçlarımızın seviyesi ve vade yapısı kritik bir duruma geldi. Merkezi Bütçenin vergi gelirlerinin neredeyse tamamı faiz ödemelerine ve transfer harcamalarına gidiyor. Yatırım kaynaklarımız üretim sektörlerinden ziyade inşaat sektörüne gidiyor. İşsizlik oranı, özellikle genç ve eğitimli işgücü için, aşırı derecede yüksek. Eğitimde dünya standartları sıralamasında çok gerilere düşmüş bulunuyoruz. Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) yöntemi ile yürütülen kamu projelerinin maliyet ve etkinlikleri konusunda her gün skandal bilgiler ortaya çıkıyor. Bu ve benzeri çarpıklıklar dünden bugüne oluşmadı; 2002 yılında iktidara gelen AKP’nin ekonomik politikaları ve uygulamaları yıllar içinde bu çarpıklıkları yarattı. Ancak yakın zamanlara kadar bir yandan küresel sıcak para bolluğu, diğer yandan AKP Hükümetlerinin ABD ve başlıca AB ülkeleri ile uyumlu dış politika uygulamalarının yabancı yatırımcılar için yarattığı güven ortamı sayesinde söz konusu çarpıklıkların ciddi bir krize yol açması ertelenebildi.

Bütün bunlar ve benzeri sorunlar üst politika dokümanlarında öngörülmeyen gelişmelerdi. Son yıllardaki Beş Yıllık Planlar, Programlar ve bunları hazırlama rehberleri en doğru, etkili ve verimli kararların alınması için neler yapılması gerektiğini belirtiyor. Ancak AKP hükümetlerinin kendilerini, hazırladıkları plan ve programlara uymak zorunda görmedikleri anlaşılıyor. Zaten, ilginçtir, söz konusu plan ve programlarda uygulama sonuçları için yükümlülük belirten ifadeler yerine “bekleniyor”, “öngörülüyor”, “tahmin ediliyor” gibi sorumsuzluk ifadeleri kullanılıyor. Böylece bizim KMY plan ve programları mahiyet bakımından IMF, WB, OECD’nin Türkiye raporlarına benziyor.

Sağlıklı ve etkili bir KMY için, üst politika dokümanlarının hazırlanma ve uygulanma prosedürlerine (süreç ve kurallarına) istisnasız bütün kamu yöneticileri tarafından titizlikle uyulması gerekir. AKP Hükümetlerinin bu kurallara uymadığının en belirgin birkaç göstergesini sayalım: Cumhurbaşkanlığının saray projeleri ve 13 uçağına ilave olarak $500 milyon değerinde bir uçak daha almak istenmesi; Kamu idarelerinde 120,000’den fazla makam aracı bulunması; KÖİ ile yaptırılmakta olan mega projelerin seçilebilmiş olmaları, skandal olarak ifade edilebilecek maliyet ve verimsizlik bilgileri ve şeffaflık ihlalleri; Kamu ihale kanununun 16 yılda 186 defa değiştirilmesi. Bu ve benzer harcama kararlarının hiçbiri yukarda anılan Bütçe ve Yatırım Hazırlama Rehberlerinde ve Fizibilite Rapor Formatında belirtilen ilkeler ve kıstaslar ışığında onaylanmamalıydı. Ancak, bunun için kamu görevlilerinin kendilerini idari ve yasal açıdan güvende hissetmeleri gerekirdi.

Yeni Ekonomi Programı

Ülkemizin bugün içinde bulunduğu ciddi ekonomik krizden çıkabilmesi için her şeyden önce makroekonomi yönetiminde bugüne kadar hakim olan zihniyetin değişmesi gerekir. AKP lideri Erdoğan’ın aşağıda sayılan görüşleri ile karakterize olan bu zihniyet makroekonominin kendi işleyiş kuralları, yani “üst akıl” (ekonomi bilimi) ile tamamen ters düşüyor:

• DPT, Danıştay, AYM, Sayıştay gibi bütün denetim mekanizmaları ekonomide yapılacak atılımlar için birer ayak bağı teşkil ediyor.
• Ekonomiyi bir anonim şirketi yönetir gibi yönetmeli.
• Kamu yatırım projeleri KÖİ yöntemiyle Bütçeden tek bir kuruş çıkmadan gerçekleştiriliyor.
• İtibardan tasarruf olmaz.
• Merkez Bankası başkanı laf dinlemiyordu, değiştirdik.
• Kanal İstanbul’u inadına yapacağız.
• Faiz sebep, enflasyon neticedir.
• Faiz konusunda, Nas ortada, sana bana ne oluyor.
• Benden başka bir şey beklemeyin. Bir Müslüman olarak naslar neyi gerektiriyorsa onu yapmaya devam edeceğim.

Tümü yanlış olan bu görüşlerin temsil ettiği zihniyetin ve bunlara itiraz edemeyen yönetici ve teknik kadroların ekonomiyi krizden çıkaracak, üst-akıl ile uyumlu bir makroekonomi programı hazırlayıp uygulamaları beklenemez. Nitekim Türk Ekonomi Modeli dedikleri lirayı serbest düşüşe bırakan uygulamalar çerçevesinde alınan ve alınacağı söylenen kararlardan anlaşılıyor ki “ağaçlardan ormanı göremiyorlar”. Oysa yapılacak ilk iş ekonominin, adeta bilgisayarlı tomografi alır gibi, ayrıntılı kesitini alarak bir durum tespiti (diagnostic study) yapmaktır. Ciddi bir ekonomik krize düşen her ülkenin yapacağı gibi Türkiye de destek istese IMF’in, Dünya Bankası’nın da iş birliğiyle, yapacağı gibi bir durum teşhisi bugün Türk ekonomisi için yapılsa şu sorunların gerçek boyutları ve mahiyeti görülecektir:

• Ekonomimiz üretim ve tüketim yapısıyla aşırı derecede dışa bağımlıdır.
• Tarım sektörü potansiyelinin çok altında üretim yapmaktadır.
• Sanayi sektöründe katma değeri ve teknolojik düzeyi düşük üretim hakimdir.
• Çok yüksek oranda olan işsizlik, özellikle genç ve eğitimli işgücündeki işsizlik, ciddi ekonomik ve sosyal bir sorun teşkil ediyor.
• Vergi yükününün dağılımındaki adaletsizliği ve vergi sisteminin kaynakların etkin kullanımına neden katkı yapmadığını;
• Kamu yatırım kaynakları, toplumsal refaha katkı yapacağı ve KÖİ’nin uygulanabileceği ekonomik fayda-maliyet analiziyle gösterilmeyen yatırım projeleri ile talan edilmektedir.
• Kamu ve özel sektörde devamlı “talep fazlası” (excess demand) bulunması, ödemeler dengesinde devamlı cari açık verilmesine ve dış borcun boyutunun ve vade yapısının alarm verici duruma gelmesine yol açmaktadır.

Böyle bir durum teşhisi ekonomik krizin nedenlerini doğru olarak gösterecekse de krizden çıkmak için IMF’in isteyeceği gibi genel bir kemer sıkma programı Cumhurbaşkanı’nın karşı olduğu faizin yükseltilmesini gerektirecektir. Ayrıca yaklaşmakta olan Cumhurbaşkanlığı seçimi nedeniyle de Hükümet (Cumhurbaşkanı) tarafından genel bir kemer sıkma politikasının kabul edilmesi mümkün değildir. Oysa izlenen yüksek kur politikasının neden olduğu yüksek enflasyon da istenen sonucu almanın yükünü krizin yaranmasında günahı olmayan halk kitlelerinin omuzlarına yükleyecektir. Ayrıca 20 yıl boyunca uygulanan yüksek faiz-düşük kur-değerli TL politikasının yarattığı üretim ve tüketim yapısının, şimdi TL’nin serbest düşüşe bırakılmasıyla, üç-beş ay içinde değişerek ekonomiyi mevcut dışa bağımlı yapısından kurtarmasını beklemek hayalperestlik olur. Yüksek döviz kuru politikasının mal ve hizmet ihracatını ciddi bir oranda artırması ve ithalatını kısması uzun zaman alacağından Hükümet (Cumhurbaşkanı) ekonominin acil döviz ihtiyacının karşılanması için herhalde mevcut varlıkların satışına ve dış borçlanmaya başvuracaktır. Bu ise muhalefet partilerine yaklaşan genel seçim döneminde hayat pahalılığına ilâve yeni bir güçlü eleştiri konusu verecektir. Nihayet Hükümet için son alternatif, faizi açıkça yükseltmeden TL mevduata dolaylı güvenceler vererek, yani örtülü faiz yükseltilmesiyle, döviz talebini ve kuru düşürmek olacaktır. Bu ise üç ay önce başlatılan Yeni Ekonomik Model (YEM)’den dönüldüğünü gösterecektir.

Sonuç: Doğru Makroekonomi Yönetimi

Mevcut krizden çıkış için bugün iktidardan uygulaması beklenmeyen doğru makroekonomi yönetimi ise ana hatları ile şöyle özetlenebilir:

• Her şeyden önce makroekonominin yönetiminde Cumhurbaşkanının yukarda belirtilen ifadeleriyle temsil olunan zihniyet yerine bilimsel zihniyetle yönetilmesini sağlayacak aşağıdaki kurumsal düzenlemeler yapılmalı:
  • SBB lağvedilmeli; DPT eski görev ve yetkileriyle ve liyakata dayanan kadrosuyla yeniden tesis edilmeli; Bütçe’nin hazırlanması HMB’nın sorumluluğunda olmalı; OVP ve OVMP’nin hazırlanması, uygulamanın izlenmesi ve değerlendirilmesi DPT, HMB ve TCMB’nin işbirliği ve ortak sorumluluğu ile gerçekleşmeli.
  • TUİK siyasi vesayet altından çıkarılmalı; özellikle milli gelir hesapları, işgücü ve işsizlik verileri ve fiyat endekslerinin sağlıklı ve güvenilir olması sağlanmalı.
  • TCMB’nın siyasi vesayetten bağımsız bir kurum özelliği yeniden tesis edilmeli ve fiyat istikrarını sağlamasının ancak Hükümetin de Plan ve Programlarda belirtilen hedefler, politikalar ve harcama limitlerine uyması ile mümkün olduğu kabul edilmeli.
• Yukarda açıklandığı gibi bir durum tespiti çalışmasının sonuçları ve siyasi iktidarın, DPT ve ilgili bakanlıkların teknik kadrolarınca değerlendirmeleri sonunda kararlaştırılan, sosyal ve ekonomik gelişme hedefleri çerçevesinde yeni bir Beş Yıllık Kalkınma Planı ve diğer üst politika dokümanları hazırlanmalı.
• Plan, Program, Bütçe ve Para-Kredi Politikası Metni’nin hedefleri; tüketim, yatırım, transfer harcamalarının ulusal ve sektörel değerleri; genel fiyat seviyesi ve nispi fiyat yapısı; dış ticaret seviyesi ve kompozisyonu; ödemeler dengesi pozisyonu; ve diğerlerinin birbirleri ile uyumlu ve tutarlı oldukları IMF’in Financial Programming ve Dünya Bankasının RMSM-X modelleri veya başka makroekonomi modeller kullanılarak sağlanmalı.
• Bu dokümanlardaki hedefler, ulusal ve sektörel uygulamada ulaşılacak değerler, bunun için takip edilecek politikalar ve alınacak tedbirler ve benzer veriler tahmin ve öngörü değil Hükümet’in (Cumhurbaşkanı’nın) gerçekleştirme taahhütleri olmalı.
• Yıl içinde sosyal ve ekonomik gelişmelerin üst politika dokümanlarında taahhüt edilen makro dengeler ve yapısal değişmelerden sapmasını önlemek için üçer aylık izleme ve değerlendirme raporlarına dayanarak gerekli düzenlemeler yapılmalı.
• Bu yönetim modelinde makroekonominin yönetiminde siyasi iktidar keyfi kararlar almayacak; istenilen gelişme ve yapısal değişiklik için teşhis edilen ihtiyaç ve sorunlara nokta atışı tarzında, üst akıl’ın reaksiyonunu da dikkate alarak, kamu harcaması, vergi ve para-kredi kararları ile müdahale edilecek; bu müdahaleler makro dengeleri bozmayacak ölçeklerde olacak ve 20 yıllık yanlış sosyal ve ekonomik politikaların yarattığı yapısal çarpıklıklar üç, beş ayda değil daha gerçekçi olan üç, beş yılda düzelecek.

[1] Dr. Durdağ DPT’de uzman; Birmingham, Hartum, Boğaziçi ve Taşkent Üniversitelerinde öğretim üyesi; Dünya Bankası ve IMF’de ekonomist; ve geçişte (transition) ve gelişmekte olan 9 ülkede kamu mali yönetimi üzerine 13 teknik yardım projesinde lider veya danışman olarak çalıştı.

[2] Bu satırların yazarı adı geçen kuruluşların Somali, Afganistan, Bangladeş, Tacikistan (3), Azerbaycan (2), Kosova ve Ürdünde finanse ettikleri KMY alanındaki 10 Teknik yardım projesini yönetti.

[3][3] Bu cümlede geçen “üç yıllık” ifadesi ile hareketli üç yıl kastediliyor (2020-2022; 2021-2023 gibi).