Küresel dünya ekonomisinde varlık fonları (sovereign wealth fund) 2000’li yıllardan sonra artmaya başlamıştır. Varlık fonu, kamunun elinde oluşan gelir fazlalığı olan ülkeler tarafından uygulanır. Fon; değişik mali varlıklara yatırım yapmak, yatırımlar üzerinden gelir hedeflemek için oluşturulur. İki amacı vardır:

1. Ekonomiyi olumsuz etkilerden kurtarmak
2. Ekonomide artı değer yaratmak.

Uygulamada iki tipi vardır.

1. Ürüne (petrole) dayalı fonlar, ihraç edilen ürünün gelirleriyle oluşur. Bu tip fonların kaynağı ihraç edilen petrolden sağlanır. Norveç’in kurduğu emeklilik fonu, kuzey denizinden sağlanan petrol gelirlerine dayanır.
2. Ürüne dayalı olmayan (non-commodity) fonlar, dış ticaret fazlaları veya emeklilik fonlarında biriken kaynaklarla oluşur. Çin, Güney Kore ve Hong Kong gibi ülkelerin kurdukları bazı varlık fonları bu kapsamdadır. ABD’nde her iki tipe de giren birden fazla fon vardır.

2017 yılında ülkelerin 82 fonundan 43’ü petrol ve gaz kaynaklıdır. Küresel dünya ekonomisinde 7.374 milyar dolar civarında varlık fonu vardır. Türkiye’nin varlık fonu kurmak için gerekli petrol geliri bulunmadığı için uluslararasında Türkiye Varlık Fonu ürün kaynaklı gösterilmiştir.

Norveç (GPF, petrol) en çok fon kaynağına sahip (885 milyar dolar) ülkedir. Daha sonra 813 milyar dolarla Çin (CIC, ürün), üçüncü sırada BAE (ADIA, petrol) 792 milyar dolarla gelmektedir. Diğer ilk 10’da yer alan ülkeler şunlardır: Kuveyt (KIA, petrol, 592), Suudi Arabistan (SAMA, petrol, 576), Çin (SAFE, ürün, 474), Hong Kong (HKMA, ürün, 456), Singapur (GIC, ürün, 350), Katar (QIA, petrol, 335) ve Çin (NSSF, ürün 295)  gelmektedir.

Türkiye’de fon oluşturulmasına yönelik 6741 sayılı Yasa, 19 Ağustos 2016 tarihinde kabul edilmiştir. Yasa; sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük ölçekli yatırımlara katılmak üzere varlık fonu kurmak ve bunu yönetmek için kurulan anonim şirket ile ilgili esasları düzenlemektedir. 5 Şubat 2017 tarihinde bazı kamu sermayeli şirketler, özelleştirme programındaki bazı şirketlere ait hisseler ile mülkiyeti Hazineye ait olan bazı taşınmazlar, Türkiye Varlık Fonu’na (Turkey Asset Management: TAM) devredilmiştir.

Türk ka­mu mali sis­te­min­de özel­lik­le 1980’li yıl­lar­dan son­ra or­ta­ya çık­an ka­mu fon­la­rı, be­lir­li amaç­lar için kul­la­nı­lan, sü­rek­li bir kay­na­ğa sa­hip ol­mak­la bir­lik­te yıl­lık ol­ma­yan ve kul­la­nım­da ko­lay­lık­lar sağ­la­yan ka­mu­sal he­sap­lar­ olarak kullanılmıştır.

Büt­çe dı­şı ka­mu fon­la­rından; ka­mu ku­ru­luş­la­rı­na be­lir­li amaç­la­rı ger­çek­leş­tir­mek ama­cıy­la ay­rı­lan, ge­lir­le­ri ve har­ca­ma­la­rı özel hü­küm­le­re bağ­lan­mış, büt­çe bağ­lan­tı­lı ve­ya ta­ma­men büt­çe­nin dı­şın­da yer alan özel ka­mu he­sap­la­rı­ olarak yararlanılmıştır.  Ka­mu özel fon­la­rı, büt­çe­nin şe­kil şart­la­rı ve ku­ral­la­rı dı­şın­da tu­tu­lmuş, ön­ce­den tah­min edi­le­me­yen ve bek­len­me­dik bir şe­kil­de or­ta­ya çı­ka­cak har­ca­ma­la­rın kar­şı­lan­ma­sı ama­cıy­la oluş­tu­ru­lmuştur. Bu özel­lik­le­ri sebebiyle büt­çe­nin yıl­lık,  ge­nel­lik ve bir­lik il­ke­le­ri dı­şı­na çıkmıştır.  Büt­çe dı­şı ka­mu fon­la­rının zaman içinde ortaya çıkardığı sorunlar sebebiyle fon­la­rın bir­leş­ti­ril­me­si ve sa­yı­la­rı­nın azal­tıl­ma­sı dü­şü­nül­müş, de­ne­tim­le­rin­de­ki boş­luk­la­rı kal­dır­ma­ya yö­ne­lik adım­lar atıl­mış­tır.

Bu ko­nu­da ya­pı­lan en bü­yük de­ği­şik­lik, 1992 ve 1993 yıl­la­rın­da tüm fon­la­rın ge­lir­le­ri­nin top­la­na­ca­ğı bir or­tak fon he­sa­bı ku­rul­ma­sı ve 63 fo­nun büt­çe kap­sa­mı­na alın­ma­sı ol­muş­tur.  Bu de­ği­şik­lik­le, çok sa­yı­da fo­nun ge­li­ri elin­den alın­mış ve fon­la­ra har­ca­ma­la­rı­nı kar­şı­la­ma­la­rı için dü­zen­li bir şe­kil­de büt­çe­den öde­nek tah­sis edil­me­ye baş­lan­mış­tır.  

Fon­lar­la il­gi­li te­mel so­run; fon­la­rın sa­hip ol­duk­la­rı kay­nak­la­rın ne şe­kil­de ve han­gi amaç­lar­la kul­la­nıl­dı­ğı­nın be­lir­le­ne­me­me­si­ ve denetimidir. TVF; Sayıştay, Kamu İhale, Devlet Memurları, özelleştirme ve KİT yasaları gibi kamu kuruluşlarını bağlayan yasalar ile Sermaye Piyasası ve Rekabet Yasası gibi özel teşebbüslerin uymak zorunda olduğu yasaların kapsamı dışında tutulmuştur. Geçmişte kul­la­nım alan­la­rı ge­niş­le­ti­len fon­la­rın ge­lir­le­ri­ne kı­sıt­la­ma­lar ge­ti­ril­me­si, ilk etap­ta fon­la­rın ka­mu ma­li­ye­sin­de­ki ağır­lı­ğı­nı azalt­sa da, har­ca­ma­la­rı­na hâkim olu­na­ma­ma­sı ve fon­la­rın gün­den gü­ne bü­yü­yen bir kay­nak ih­ti­ya­cı içi­ne gir­me­le­ri, bu ya­pı­yı için­den çı­kıl­maz duruma getirmiştir.

Geçmiş uy­gu­la­malar­da fon­la­rın fark­lı amaç­ları olmuştur. Büt­çe il­ke­le­ri­nin ka­tı­lı­ğın­dan sıy­rı­lıp yıl­lık büt­çe il­ke­si­nin sı­nır­la­rı­nı aş­mak, büt­çe kay­nak­la­rı­nın dı­şı­na çı­kıp hız­lı ka­rar ala­bil­mek ve uy­gu­la­mak, ka­mu yö­ne­ti­min­de mer­ke­zi­leş­me­yi art­tır­mak ve ya­sa­ma or­ga­nı kar­şı­sın­da yü­rüt­me er­ki­ni güç­len­dir­mek, fon ku­rul­ma­sı­nın bel­li baş­lı se­bep­le­ridir. Ayrıca; har­ca­ma ve fi­nans­man yö­nün­den es­nek­lik sağ­la­mak, de­ne­tim­den ka­çın­mak da bu kapsamda sayılabilir.

Tür­ki­ye’de 1980 yı­lın­dan son­ra hız­la yay­gın­la­şan fon uy­gu­la­ma­sı ile dev­let her alan­da kay­nak top­lar du­ru­ma gel­miş­tir. Tür­ki­ye eko­no­mi­sin­de fon­la­rın 1984-1990 dö­ne­min­de bü­yük bir ağır­lık ta­şı­dı­ğı gö­rül­mek­te­dir.

1989-1990 yıllarında ku­ru­lup yü­rür­lük­te olan fon­la­rın top­lam fon sa­yı­sı için­de­ki pa­yı yüzde 68’e ulaş­mış­tır. 1979’a ka­dar yıl­da 1’den az fon ku­ru­lur­ken, 1980 son­ra­sın­da fon oluş­tur­ma hı­zı 8 kat art­mış­tır.  1980 son­ra­sı oluş­tu­ru­lan fon­lar, si­ya­si ik­ti­dar­la­rın eko­no­mi­ye mü­da­ha­le araç­la­rı ola­rak ge­li­şim gös­ter­miş, hü­kü­met­ler mali mev­zu­at ve büt­çe sü­re­ci dı­şı­na çı­ka­rak uy­gu­la­ma­ya es­nek­lik ge­tir­mek is­te­miş­tir. Fon­lar, ka­mu har­ca­ma­sı yap­ma imkânı ver­di­ği için, kı­sa va­de­li ma­li­ye po­li­ti­ka­sı ted­bir­le­ri fon­lar ara­cı­lı­ğıy­la yü­rü­tü­lmüştür.

1980 ön­ce­sin­de 33 adet fon var­ken, bu sa­yı 1990’da 104’e, 1996 yı­lın­da ise 125 ade­de çık­mış­tır. 1980-1983 dö­ne­min­de 24, 1984-1987 dö­ne­min­de 36 ve 1988-1990 dö­ne­min­de 11 adet ol­mak üze­re top­lam 71 ye­ni fon uy­gu­la­ma­ya ko­nul­muş­tur. Fon­la­rı­nın top­lam fon kay­nak­la­rı için­de­ki ağır­lı­ğı 1987’de yüzde 64 iken, 1988’de yüzde 70 olmuş, 1989’da yüzde 86’ya ka­dar yük­sel­miş­tir. Fon­la­rın çok önem­li bir kıs­mı Ka­mu Ke­si­mi Ge­nel Den­ge­si Tab­lo­la­rı’na dâhil edil­me­miştir. Bu tab­lo­la­ra girmeyen fon sa­yı­sı 1984’de 4 iken, 1988’den son­ra 12’ye çı­kmış­tır. (S. Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 13. Baskı, 2014, s. 154)

Tür­ki­ye’de fon ge­lir­le­rin­den büt­çe­ye ke­sin­ti ya­pıl­ma­­sı­na 1988 yı­lın­da baş­la­n­mış­tır. 1992 Büt­çe Ya­sa­sı ile fon­ ge­lir­le­ri­nin Mer­kez Ban­ka­sı’nda açı­lan Müş­te­rek Fon He­sa­bı’na ak­ta­rıl­ma­sı ka­rar­laş­tı­rıl­mış,1993 yı­lın­da 63 adet fon büt­çe kap­sa­mı içi­ne alın­mış­tır. 1999 yı­lın­da uy­gu­la­ma­ya ko­nu­lan Eko­no­mik İs­tik­rar Prog­ra­mı’nda tas­fi­ye edi­le­cek fon­lar be­lir­len­miş ve ye­ni fon oluş­tu­rul­ma­ma­sı ön­gö­rül­müş­tür. 15 Şu­bat 2000-1 Ocak 2002 ta­rih­le­ri ara­sın­da top­lam 69 adet fon tas­fi­ye edil­miş­tir.

Geçmiş dönemdeki bu uygulamaların ışığında yeni oluşturulan TVF’nin kaynakları:

1. TVF’nin devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile özelleştirme fonundan aktarılacak nakit fazlasından,
2. Kamu kurum kuruluşlarının ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan,
3. Yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından sağlanan finansman ve kaynaklar ile
4. Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklardan oluşacaktır.

Bütçeye aktarılan özelleştirme gelirlerinin Fon’a yönlendirilmesi ve bütçe gelirlerinden Fon’a pay verilmesi, bütçe gelirlerinin azalmasına ve bütçe açıklarının artmasına yol açabilir. Bu da genel dengeyi bozabilir ve de paralel bir Hazine’ye ortam hazırlayabilir. Fon giderlerinin hangi alanlara yöneleceği konusunda yasada açıklama bulunmaması da bir eksikliktir.

Osmanlı Devleti’nde 1793 yılında İrad‑ı Cedid Hazinesi kurularak tek ve merkezi Hazine düşüncesinden vazgeçilmiştir. Daha sonra Tersane Hazinesi,  Zahire Hazinesi, Mukataat Hazinesi, Mansure Hazinesi, Redif Hazinesi, Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi uygulamaları ile merkezi sistem terk edilmiştir. Mali disiplin bozulunca 1839 yılında merkezî Hazine sistemine geri dönülmüştür.

TVF’nin mal varlığı ile yönetilmek üzere bu fona devredilen varlık ve haklar ayrı düşünülmektedir. TVF’nin mal varlığı para ve sermaye piyasalarından finansman sağlamak dâhil alt fonların yapmaya yetkili olduğu faaliyetlere ilişkin teminat olarak gösterilebilecektir. Ayrıca; tasarruf edilemeyecek, haczedilemeyecek, ihtiyari tedbir konulamayacak, iflas masasına dâhil edilemeyecektir. Şirketin üçüncü kişilere olan borçları ve yükümlülükleri ile Türkiye Varlık finansmanının aynı üçüncü kişilerden olacak alacakları birbirine karşı mahsup edilemeyecektir.

TVF’nın bazı yasaların dışında tutulması uygulamaya hız kazandırabilir ama uygulamalara dikkat edilmelidir.

Fon’un liberal ekonomik düzende yararlı olabilmesi için,  hukuki çerçevesinin açık bir şekilde belirlenmesi ve Santiago İlkelerine (Genel Olarak Kabul Edilmiş İlke ve Uygulamalar: Generally Accepted Principles and Practices: GAPP)  uyulması önemlidir.  Bu kapsamdaki 24 ilke;  iyi yönetişim,  saydamlık ve hesap verebilirlik açısından tutulması gereken düzenlemeleri ve sağlıklı uzun vadeli yatırımlar için uygun süreçleri belirlemiştir.

Fon,  geçmiş uygulamalar dikkate alınarak siyasi etkilerin dışında tutulmalı,  kararlar ekonomik ve mali kriterlerle alınmalı, fon kaynaklarının kullanımında ekonomik etkinlik en önemli faktör olmalıdır. 1980’li yıl­lar­dan sonra her alan­da gi­de­rek yay­gın­la­şa­rak ka­mu ma­li­ye­si­nin be­lir­le­yi­ci un­su­ru ha­li­ne ge­len ve ma­li di­sip­li­nin olum­suz yön­de et­ki­len­me­si­ne yol açan fon uy­gu­la­ma­la­rı­na son verilmiş, büt­çe di­sip­li­ni ve say­dam­lı­ğın art­tı­rıl­ma­sı yö­nün­de önem­li ya­pı­sal re­form ger­çek­leş­ti­ril­miş­tir. Bundan dönüş söz konusu olmaz ama Fon’un Santiago İlkelerine uygun yönetilmemesi durumunda iddia edildiği gibi Duyun-u Umumiye gibi bir idare ortaya çıkmaz. Fakat Türkiye’nin kıt kaynakları israf edilmiş olur.

İAV’nın Cumartesi günü İstanbul’da düzenlediği bir toplantıda konuşan Başbakan Yardımcısı Numan Kurtulmuş Varlık Fonu ile ilgili olarak, “Türkiye ekonomisinin dış saldırılara karşı korunmasını temin etmek ve bundan sonra yapılacak büyük projelerin desteklenmesini sağlamak için ekonomiyi güçlendirecek önemli araçlardan birisidir” demiştir. Buna karşılık Başbakan Yardımcısı Mehmet Şimşek’in bu konuda bir açıklama yapmaması benim dikkatimi çekmiştir. Sayın Şimşek, benim tespitlerime göre Eylül 2016’dan bu yana konu hakkında sessizliğini korumaktadır.